名家論壇》吳崑玉/公投綁大選之前世今生
2小時前
最近,立法院藍委又提案修改公投法,希望重新恢復「公投綁大選」,問題是公投法會修成選舉與公投分年分立,主因就是2018年十個公投案綁大選,造成選務混亂,邊投票邊開票,結果台北市長候選人丁守中以些微差距落敗。前車之鑑,後世之師,智者之慮,必雜於利害,朝野立委不要沉迷於過去的慣性,認真討論制度的可行性與操作性,才能維護台灣選舉的嚴謹度。

我是廣告 請繼續往下閱讀 公投法在台灣吵了很久才落地,有點「先求有,再求好」的歷程。獨派團體之所以長年力推「公投」,基本目標是推動「台獨公投」,但國內外現實政治環境,並不允許公投制度如此一次到位,於是朝野政黨喬來喬去,提出了限制頗多的公投法,被稱為「鳥籠公投」。2003年11月27日,立法院通過了公投法,算是我國民主憲政史上劃時代的一刻。

但從一開張,政治人物們便沒打算好好對待這個真正表達全民意志的制度,而是盤算著將公投變成對自己有利的選舉工具。公投法才剛過3天,陳水扁總統便以中共飛彈對準台灣為由,宣示將啟動「防禦性公投」。2004年1月16日 陳水扁總統宣布於3月20日舉行公民投票,請全體台灣人民公決的兩個公投議題。這兩個議題是:「台灣人民堅持台海問題應該和平解決。如果中共不撤除瞄準台灣的飛彈、不放棄對台灣使用武力,您是否贊成政府增加購置反飛彈裝備,以強化台灣自我防衛能力?」、「您是否同意政府與中共展開協商,推動建立兩岸和平穩定的互動架構,以謀求兩岸的共識與人民的福祉?」前者簡稱為「強化國防」案,後者簡稱為「對等談判」案。

2003年底到2004年初,正是2004年總統選舉的熱戰期,2004年3月20日,正好是總統投票日,於是便成就了第一代的「公投綁大選」。結果當年「強化國防」案得到91.8%的贊成,「對等談判」案得到92.05%的支持。但在當年「雙二一」的規定下,即「公民投票案投票結果,投票人數達全國投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過。」兩案的投票人數均只有45%左右,所以兩案皆未過半,以不通過結案。

說實話,從今日往回看,這兩個案子都只是政策常識,政府首長開個會就能決定的,有什麼非要公投才能決定的意義?但在當年可是爭論不休。對岸中共對此更是敏感到全身毛都豎了起來,因為如果台灣可以公投決定自己前途,那對岸將兩岸關係定為「國共內戰的延續」就失去了意義,中國共產黨與中國國民黨就算簽了什麼協議,和平協議或終極統一之類的,最後還是得送公投複決,那就很大機率會失敗,永遠無法以少數人綁架多數人。於是親對岸的政黨或政治人物,一路反對公投,甚至避談「公投」二字,直到藍營失去政權。

2016年綠營重新贏得執政權後,獨派團體與學者又活了過來,於是強力遊說朝野黨團,希望降低公投門檻。當年他們的說法是:「門檻太高,連提案都過不了,但真的好想玩一次。」最後在綠營人數優勢下,2017年公投法修法通過,公投提案門檻從5/1000調降到1/10000,連署門檻從5%降到1.5%,且只要有效同意票數多於不同意票,且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者即為通過,從此掀開了潘朵拉盒子,整個公投制度開始趨於混亂。

當年我的意見是,現在還是,提案門檻與連署成案門檻都可以降低,但通過門檻必須保持「雙二一」。因為公投複決必須保持其嚴肅性,公投結果必須能夠代表大多數人民的意見,所以必須有半數以上人民出來投票,而投票結果又是同意票大於不同意票,才足以昭示此公投結果代表大多數人的意見。事實上,即使維持「雙二一」,也可能只代表四分之一的選民贊成公投提案,其他人反對或沒意見,依舊有「少數綁架多數」的疑慮。但現實政治妥協下,至少有二分之一人出來表達意見,這是最起碼的底線。終舊如果是關係台灣前途的重大提案,你不出來表達贊成或反對的意見,就是縱容他人來決定你的前途,你就得承受自己不喜歡的後果,怪不得別人。據此,只要四分之一人口贊成就能通過公投案,代表者四分之一人出來投票,便可以有機會綁架其他四分之三的人,四分之一人便能強迫代表全民的政府,執行他們的政策立場,這並不能代表大多數人的意志,也失去了公投是全民意志展現的意義。

真正的問題還不止如此。公投門檻降低後,失去政權的國民黨,與四處散落的小團體,從中看到了藉公投案打文宣戰的機會,於是大殺四方,遍地提案,而且幾乎無一例外,都順勢提出自己的公職候選人,操作「公投綁大選」,2018年選舉竟然投兩、三張公職選票,還要另外蓋10張公投票,導致整個選務開票作業混亂不堪。

奇的是,當年恨死公投綁大選的藍營人士,現在竟成了公投綁大選的熱情支持者,甚至是選舉獲益者。而當年公投綁大選的始作俑者,降低公投門檻的主力操作者,現在卻被自己的錯誤搞到雞犬不寧,想回又回不去,想擋也擋不住,完全被自己的業力迴向。2019年,為了避免再受公投綁大選,造成選務混亂之害,綠營再度修法切開公投與大選,但更根本的雙二一門檻始終沒有回復。2021年,藍營提出的四大公投均以反對票大於同意票而歸於失敗,但也打得綠營筋疲力竭,賴清德也藉此役一戰成名,為日後參選總統鋪平了道路。2024年,藍營失去了公投綁大選的議題操作空間,人與人的對比,加上藍白合的失敗,使其不意外的未能翻盤成功。於是,腦筋又動回了公投綁大選,企圖搞廢死與反廢死,國會擴權與反擴權的對立,為未來選舉鋪墊爭議議題,以便進行切割。

回到本題。公投法本應是代表全民意志,決定台灣前途與重大政策,複決重大爭議法案的最終民意裁決,現在卻淪為選舉工具,這是台灣民主制度的大不幸。朝野諸公應該想想,如果那天有那個執政者或主要政黨,去跟對岸談了個和平協議或什麼經濟統一方案,這事該不該放到公投複決?是要任由幾個政治人物們喬一喬說了算?還是該讓至少過半數選民們決定自己國家的前途?如果公投制度要在關鍵議題與關鍵時刻發揮其煞車皮的作用,那就應該保持其嚴肅性與無可否認的決定性,而不是任由一堆雞零狗碎的題目,和一堆只想把公投當成選舉工具的政治人物,把公投的嚴肅性給破壞掉。

更技術一點看,台灣人們最重視的,仍是選舉制度的嚴謹性。這幾年美國大選的混亂,反過來突顯了台灣選舉制度的嚴謹度與順暢性,在公開、透明、簡單的流程下,即使贏一票也是贏,已很少出現選後動亂。這是台灣經歷數十年選舉弊案陣痛,久病成良醫所凝結出來的經驗結晶,不應該任其毀壞或遭受幹擾。所以,確保選舉結果公正客觀,才是第一優先考量。公投方不方便?能否將公投轉用為選舉工具?其實不是考量重點。其次,公投修法的重點,應置於公投制度的合理性與嚴肅性,而不是讓政黨或政治人物更容易操弄。所以,公投歸公投,選舉歸選舉,一個管事,一個選人,可能是較合理的編配。

這篇文章不只是想為公投法修與不修爭辯,更希望的是朝野立委拋開選舉考量,認真思考公投制度存在的意義與合理運作方式。公投作為一個重大政策決定的最終考驗,保證了任何執政者,沒有能力以其個人意志超越全民意志,這是公投制度的最重要價值。即使為了選戰勝利,該思考的也不是不擇手段贏得勝利,即使在戰爭中,如果贏得勝利卻失掉了和平,最終也是個徒勞無功的勝利。這句話的原始出處,便是英國人對一戰的評語,那只是個20年的停戰協定,然後還得打一場更慘烈的戰爭。同樣的,保持選舉過程的單純性,才能避免選後動亂,任何打亂節奏的措施都是不智的。保持公投制度的嚴肅性,才能讓公投充份代表大多數人民的意志,在最重要的題目上發揮決定性作用,而不是帶著奸巧與戲耍心態,去處理無關痛癢的事務。

制度就是制度,不該朝令夕改,但若出現問題與漏洞,便該立即動手修正改善。而所謂「改善」,不是因陋就簡,打打補丁而已,更不是仗著人數優勢,將遊戲規則改到對自己有利。制度的公平性,運作的順暢性,產出結果的合理性,才是規劃制度時應該考量的事。公投制度對台灣是個最重要的底線決定機制,朝野諸公千萬不可兒戲視之。


●作者:吳崑玉/專欄作家、前親民黨文宣部副主任

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